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Fusion des régions : comment objectiver la décision ? Mettre en balance positions politiques, faisabilité et intérêt réel pour les populations

Publié le 18 Février 2014

Sujet d’actualité depuis de nombreuses années, la fusion des régions est souvent présentée comme une réponse à la complexité administrative française et une source de gains également administratifs. Or ces aspects sont très limitatifs des impacts potentiels que peut avoir la fusion de deux régions.

Par ailleurs les critères politiques nous semblent nécessaires mais insuffisants pour pouvoir entièrement objectiver la décision. Nous proposons une démarche en 2 temps et 3 axes d’analyse centrée sur la faisabilité et les conséquences réelles de la fusion pour les populations.


Une étude en trois axes

L’étude d’opportunité qui permet d’évaluer les conséquences de la fusion de deux régions peut se faire selon trois axes d’analyse donnant ainsi une vision globale des résultats susceptibles d’être atteints.

  • Un axe organisationnel et financier

Il s’agit tout d’abord de mesurer les gains budgétaires (réduction de la dette, mutualisation, redéploiement d’ETP) de la fusion des services administratifs et des institutions des deux régions et de dessiner une ébauche de l’organisation cible des services après unification. En moyenne, ce type de fusion engendre une réduction de 10% des effectifs (soit un gain très limité, inférieur à ce qui est souvent annoncé) et ne génère donc pas de difficultés majeures de mise en œuvre dès lors que le projet est porté politiquement.

Les problématiques organisationnelles se révèlent en revanche davantage conflictuelles dans le champ institutionnel et des idées politiques avec une question qui peut être bloquante : quelle capitale pour la nouvelle région ? Un œil extérieur peut alors permettre de concilier les différents points de vue autour d’un projet rationnel et satisfaisant pour tous, s’appuyant par exemple sur une organisation avec un siège principal, une implantation secondaire et des antennes réparties sur le territoire.

  • Un axe de politiques publiques

Deux régions aux politiques publiques divergentes (orientations, allocation des budgets, stratégies de mise en œuvre etc.) trouveront difficilement un terrain d’entente dès lors qu’il faudra les mettre en œuvre en commun. Ainsi, étudier les opportunités de fusion entre deux régions nécessite de mesurer les écarts entre les politiques publiques des régions concernées (après les avoir segemntées) et d’identifier les plus fortes différences par segment. Si certains de ces écarts sont très importants, et ne peuvent apparemment pas être réduits, la fusion sera clairement handicapée d’un point de vue opérationnel.

  • Un axe de développement économique

C’est probablement l’un des aspects les plus importants d’une étude préalable à la fusion de deux entités, bien que le plus souvent oublié. En effet, les gains économiques pour les populations sont rarement pris en compte. Pourtant, on peut dégager de nombreuses opportunités économiques engendrées pas la fusion de deux régions : multiplication des flux,  environnement plus accueillant pour les entreprises de par les nouveaux projets portés par les régions réunies etc.

La réussite ne se concrétisera d’ailleurs qu’à travers la mise en œuvre de grands projets communs, comme par exemple le développement d’un pôle universitaire unique, le développement des réseaux de transports (création ou regroupement des aéroports, amélioration de la desserte ferroviaire) etc. Des estimations d’augmentation (ou non) du PIB peuvent être déduites de ces analyses. Enfin, être plus grand, c’est également être plus fort en termes de lobbying et de représentation auprès des instances décisionnelles qu’elles soient parisiennes ou bruxelloises.

Au final cette étude d’opportunité permettra donc de vérifier la faisabilité de la fusion (axe 2), d’objectiver les gains administratifs et de définir la meilleure cible organisationnelle (axe 1) et enfin de bâtir un projet stratégico économique ayant un impact réel sur les populations (axe 3).


Accompagner la mise en œuvre

Une fois l’étude de faisabilité réalisée, le déploiement d’un tel projet doit se faire avec l’appui et le soutien de la population. Contrairement aux idées reçues les textes réglementaires n’autorisent pas les fusions autoritaires qui seraient ordonnées par le gouvernement. Les collectivités sont donc les seules à disposer du pouvoir de se regrouper : toute fusion est volontaire.

La participation de la population à une telle décision offre en outre un socle renforcé à sa mise en œuvre. Cette participation peut être de deux types, avec des conséquences très différentes selon le mode d’association choisi. En effet, les élus peuvent « consulter » les habitants concernés, leur avis étant d’ordre consultatif, il ne lie pas le pouvoir exécutif à leur vœu.

En revanche, le choix d’un référendum populaire oblige le pouvoir exécutif à suivre le souhait de la population, sans retour en arrière possible. Il est donc primordial de communiquer « juste » dès lors que l’on demande aux citoyens de se prononcer sur ce thème : conséquences véritables sur la vie des usagers, enjeux politiques et économiques, projets de développement, grands travaux envisagés (cf axe 3 précédemment) etc.


Une fois la fusion décidée, sa mise en œuvre opérationnelle nécessite un accompagnement fort des personnels concernés qui, par nature, sont inquiets face au changement, mais également un soutien méthodologique permettant un aboutissement réussi du projet : réorganisation opérationnelle des services, refonte des organigrammes, révision des procédures, accompagnement des personnels (formation des encadrants, implication des personnels, aide à la définition d’un projet de région etc.), aide à la définition et à la formalisation des politiques publiques regroupées, accompagnement à la conduite de nouveaux projets de développement, mise au point de tableaux de pilotage et de suivi etc.

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